中国大气污染防治政策变迁的逻辑——基于政策网络的视角
近年来,中国城市空气质量成为备受社会关注的焦点,大范围持续的重度雾霾天气严重影响了经济社会正常秩序,危及公众健康安全,国内外反应强烈。自20世纪70年代以来,中国加强环保工作,出台一系列大气污染防治措施并取得一定效果,防治政策经历各种改革、调整与完善。虽然空气质量总体上有所改善,污染形势得到一定程度遏制,但从总体来看,空气污染的区域性特征日益明显,空气质量与公众期盼有较大差距,仍未走出“先污染后治理”的困境,治理成效并不显著。当前情况不禁让人反思:中国大气污染防治工作自1973年正式启动至今,已积累了四十多年的防治经验,同时,...
近年来,中国城市空气质量成为备受社会关注的焦点,大范围持续的重度雾霾天气严重影响了经济社会正常秩序,危及公众健康安全,国内外反应强烈。自20世纪70年代以来,中国加强环保工作,出台一系列大气污染防治措施并取得一定效果,防治政策经历各种改革、调整与完善。虽然空气质量总体上有所改善,污染形势得到一定程度遏制,但从总体来看,空气污染的区域性特征日益明显,空气质量与公众期盼有较大差距,仍未走出“先污染后治理”的困境,治理成效并不显著。当前情况不禁让人反思:中国大气污染防治工作自1973年正式启动至今,已积累了四十多年的防治经验,同时,随着大气污染形势的加剧,各级政府高度重视,持续强化推进一系列政策措施,为什么治理效果却差强人意?这是否从某种程度上说明当前中国的污染防治政策难以满足大气环境治理的现实需要?那么,什么样的政策才能更好地推动大气污染防治?因此,总结大气污染防治的政策经验,寻找影响政策变迁的关键因素,探索污染防治政策运行的规律就具有极强的现实意义。
  为辨识中国大气污染防治政策变迁的影响因素,进而探寻政策变迁背后的过程逻辑,本研究基于历史和现实相结合的角度,运用文献分析、案例分析、历史与逻辑统一的方法,结合政策网络理论分析框架,剖析中国大气污染防治政策变迁过程。
  本研究首先立足于政策发展的历史事实,在界定大气污染防治政策内涵、明确政策变迁研究对象的基础上,通过梳理建国以来中国大气污染防治政策的演进历程,总结政策变化所呈现的表面特征,发现:经历了以工业点源污染为主的行政控制(1956-1978年)、开启法制途径下的管控(1979-1991年)、引入市场机制的管控(1992-2002年)、尝试突破属地模式的综合治理(2003-2010年)、走向法治化的合作治理(2010年至今)等五个阶段,中国大气污染防治政策变迁在整体上呈现“阶梯式渐进”的轨迹,具体表现为,政策主体多元化、政策工具规范化、社会行动网络化等特征,为下一步寻找政策变迁的影响因素提供历史线索和现实基础。
  仅靠历史沿革的分析无法得出政策变迁的规律,因此需要找到适于解释政策变迁过程的理论视角。从已有研究看,政策变迁的研究无疑是多视角、多途径的。然而,在当代社会结构转型背景下,各种复杂的跨部门的公共政策议程大量涌现,政策过程中组织与参与者数目增多、行动主体多元化,政策部门间的相似性减少,利益团体和政策执行机构间的长期联系逐渐演化为多元组织之间更为复杂的网络关系,公共问题变得更加难以处理。中国目前正处于社会转型和市场经济体制转轨的关键时期,利益主体的多元化也使政策过程参与者增多,中国的政策过程同样面临着复杂多变的趋势。传统的政策阶段论及其单一的线性模型越来越无法清晰完整地描述和解释复杂多变的政策过程。已有研究表明,政策网络理论以行动者关系与结构为切入点去审视和诠释政策过程,尝试突破政策阶段论的范式,对多元主体参与政策过程的研究具有很强的描述功能和独特的理论分析优势。政策网络目前已成为政治学和政策研究中广泛使用的一种分析路径,为越来越多的国内外学者所运用。此外,大气污染防治政策过程既充满了跨部门跨区域的决策事件,又不可避免地涉及多元利益主体。综合以上考虑,本研究认为,政策网络是研究政策变迁过程的最佳的理论视角。
  本研究结合中国情境,对缘起于西方发达国家的政策网络理论要素进行了适度改造,将政策网络的结构观和行为观相结合,在新制度主义理论和吉登斯的结构化理论的指导下,得出政策变迁的“结构—行为”观,并以此为理论基础建构了大气污染防治政策变迁的解释框架,用以分析中国大气污染防治政策网络内行动者的互动关系。借鉴政策网络分析框架发现,大气污染防治政策变迁与政策网络结构、网络主体行为的变化相关,其中变化的关键影响因素主要涉及网络权力结构、政企策略行为、以公众参与网络为主要表现形式的社会资本。这些因素的变化引起了政策网络结构的变化和网络主体间不同程度的互动,从而影响着政策运行的轨迹。
  从政策网络权力结构看,与西方国家不同,中国始终存在政策网络权力中心,并在大气污染防治政策网络中居于主导地位。纵横交错的政府行政关系形成了矩阵式权力网络结构,环保行政职权面临“碎片化”的问题。国家环保部的决策地位及其话语权的权威性增长,一定程度上改变了权力分配格局,促使政策网络主体之间的关系及行为方式发生转变,从而推动政策变迁的过程。
  从政企策略行为看,地方政府与企业是大气污染防治政策执行的责任主体,其政策响应行为直接关系污染防治的政策效果,其互动关系的变化是影响政策过程运行的关键因素。为了实现自身利益的最大化,地方政府与企业都会从所处的环境出发选择最适合自身的策略行为。利益需要产生行为偏差,大气污染防治政策及其实施工具也因此不断的调整和改变。环境规制的转型是为了更好地促进地方政府与企业的良性互动。
  从社会资本因素看,作为政策网络的资源集合体,社会资本是公共政策运行的重要影响因素。政策网络行动者之间关系的变化以及互动行为的变化使社会资本存量发生改变,社会资源在政策网络内的重新分配改变了政策网络的结构。在大气污染防治政策网络中,专家、媒体、公众因对社会资本的运用而改变了自身在政策网络结构中的位置,具体体现为他们在环保维权行动中的角色转型。专家、媒体、公众之间的互动以及政府的回应表明,网络行动主体以建构社会资本从而塑造公共议题为主要方式推进政策变迁。大气污染防治政策变迁实际上是政策网络中的社会资本结构不平衡所引发。
  本研究最终得出以下结论:
  第一,中国大气污染防治政策演进历程实际上是中国环境治理结构转型的过程,同时也是政策网络因素作用于政策过程的体现。
  第二,大气污染防治政策变迁主要存在三重逻辑趋向。从“政府-市场”到合作治理的演变过程,是政策网络主体多元化的体现;从行政控制、“法制”到“法治”的演变过程,不仅是政策工具规范化的体现,而且是政策网络制度逐渐走向成熟的标志;从“权威-服从/对抗”走向共同监管的演变过程,是社会行动主体之间互动方式转型的表现,社会行动的网络化改变了大气污染防治政策网络运行的社会环境。
  第三,政策网络与政策变迁是相互作用的关系,政策网络有助于制定更好的环保政策。政策网络权力结构的变化促进政策变迁,政策变迁是权力结构间断均衡的反映;政策变迁是政策网络行动者互动行为规则的调整;社会资本存量影响政策变迁的价值取向。
  此外,在政策变迁的研究中,政策网络理论最大的优点在于,能更好地描述和解释多元行动者参与的复杂的政策变迁过程,追踪政策变迁的根源性影响因素。它的局限性是,在实际分析中无法完全脱离政策过程阶段论的束缚;在政策变迁纵向层面的问题研究中,政策网络理论的解释力不足,很难对政策行动者进行历史追踪式的对比分析。
  大气污染防治亟需加强顶层制度设计,而政策设计是进行制度设计的重要路径。因此,通过辨识大气污染防治政策变迁的影响因素,寻找这一政策变迁背后的过程逻辑,就成为下一步有效推进大气污染防治政策的关键所在。本研究基于中国大气污染防治政策演进的历史事实,总结其阶段性特征,通过借鉴政策网络的理论内涵、研究途径及方法,分析影响政策变迁的关键因素,进而尝试得出政策变迁的内在逻辑及其发展趋向,以期为大气污染防治机制和治理模式的研究提供基础的理论支持。这不仅有利于反思中国大气污染防治工作和完善相关政策制定,而且有助于总结环境污染防治政策变迁的经验教训和积累中国政策变迁的理论知识,推进政策变迁理论研究的本土化过程。
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作者: 冯贵霞
学科专业: 行政管理
授予学位: 博士
学位授予单位: 山东大学
导师姓名: 王佃利
学位年度: 2016
语 种: chi
分类号: X51 X505
在线出版日期: 2016年10月20日